就在双方相持不下之时，中国共产党也加入其中。当时中国共产党遵照共产国际指示，采取支持国民党左派的方式进行工作。不过伴随国民革命势力不断扩展，国共两党关系依然非常棘手，其中最明显的表现之一，便是农民协会与各地方政府和地主之间常因减租减息等经济问题发生纠纷。由于民政厅长古应芬在此问题上或明或暗支持各县地主、民团势力，广东的共产党员将其视为眼中钉，“认为非去掉这个右派古应芬，农民是不能翻身的”，但鲍罗廷不愿过问此事。⑧张国焘：《我的回忆》第2 册，北京：东方出版社，1998 年，第76 页。为了改变这一局面，共产党员谭平山联合国民党左派甘乃光等，向国民党中央政治委员会进言，“广东统一后，区域辽阔，举凡肃清土匪、整理庶政，民政厅鞭长莫及，势难统筹兼顾”，广东全省各地又各有各的地方情形，将来行政设施理应采行地方联治制，力主划分区域，各派委员，主持其事。①《各区行政委员有裁撤消息》，《香港华字日报》1926 年1 月16 日第1 张，第3 页。

谭平山等人主张依据以前各道区域，划广东全省为6 个行政区域，各设行政委员1 人，处理区域内政务，并在省政府所在地设置全省行政委员会，办理各行政区共同事项。其政制内容大致如下：（1）广东全省行政委员会拟设行政委员6人，由中国国民党中央执行委员会政治委员会选派，交由国民政府任命，6 位委员中互选1 人为主席。（2）将广东全省划分为广州、东江（惠潮梅）、北江（南韶连）、西江（肇阳罗）、南路（高雷钦廉），以及海南（琼崖岛）6 个行政区域。（3）每区各设行政委员1 人，对于各该行政区域负行政完全责任，各区域联合及共同事项，由全省行政委员会议决执行。（4）广东省民政厅在全省行政委员会成立之日宣布废止，其职权由全省行政委员会及各行政区委员行使。（5）各行政区内关于财政、建设、教育、农工、商务等事项，由行政委员督率各县长官执行，如行政委员与各厅长发生职权冲突时，交由省务会议解决。（6）各行政委员得出席广东省务会议，其表决权与厅长同等。（7）各行政委员须驻省城，以便出席省务会议及全省行政委员会议，如须出巡所属行政区域时，得遣派代表出席，但无表决权。（8）广东全省行政委员会及各区域行政委员之办事规则另定。②木庵：《粤省政制变更之酝酿》，《申报》1925 年11 月25 日第2 张第6 版。

谭平山等人虽然与古应芬一样否决了蒋介石增设道一级的提议，主张在维持省县二级制的前提下设置行政委员，其目的仍在削夺民政厅职权：普设行政委员，由政治委员会选派、国民政府任命，并将其设定为一个驻在省城，地位与省政府各厅平等，拥有特定行政区域，且握有行政实权的职务。

国民党中央政治委员会接受谭平山等人提议，指定陈公博起草详细规章。陈公博时任广东省政府农工厅厅长兼军事委员会政治训练部主任，被视为国民党左派人物，亦欲削夺古应芬权力，他于1923 年脱离中国共产党，投靠陈炯明，又决定他不可能完全赞成谭平山等人的提议。陈公博对谭平山等人的提案提出三个疑问。首先，对于各厅与行政区间权责侧重问题，认为如果侧重各厅，各行政区无事可办；如果侧重行政区，各厅即等于虚设，省务会议虽能解决各厅及行政区间冲突，但终为解决冲突的机关。其次，6 个行政区的设立，如果与各厅同等，费用浩大。第三，此制既然侧重省务会议或全省行政会议，行政委员出巡各属时间必少，仍不免蹈袭遥制覆辙。为此，他对谭平山等人的提案做了如下修改：规定行政委员须隶属于民政厅之下，即在民政厅之下增设6 位行政委员，每位行政委员专掌一个行政区域；由监察院向各行政区派出监察委员若干人，轮回出巡，严密监视，以收监督之效。③《草拟中之广东新省制》，《香港华字日报》1925 年11 月21 日第1 张第3 版。很显然，陈公博在认可将广东划分为6 个行政区的同时，否决了废止民政厅之议，并将行政委员置于其下，且仅负行政之责，监察事权由监察院派人行使。陈公博依此系统草拟出广东全省行政委员会组织法草案。

据上可知，国民政府成立之初，因为辖境有限，在政制规划上存在省政府职权清闲、县一级未被重视等不足，这在第二次东征及南征结束、广东行将统一时变得更为突出。为了解决这一问题，创设广东行政委员制的提议顺势而出，只是此举也与国民党左派及中共排挤民政厅长古应芬密切联系在一起。

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