当然，广东行政委员制的创设，又与当时蒋介石、国民党左派和中国共产党排挤民政厅长古应芬有关。蒋介石、国民党左派及中国共产党基于不同原因，早欲将国民党右派古应芬排挤出国民政府，行政委员制的创设正好为他们提供了一个倒古的绝佳契机，明令规定各区行政委员有任免辖区内各县县长之权，即意在使民政厅原有职权尽归消灭。对此，古应芬自然不会坐以待毙，不过在当时国民党左派当权的权力格局下，在“据理力争”不见功效后，只有选择以辞职的形式消极对抗。在形势发展迫切需要建立行政委员制，古应芬与李济深、陈铭枢等实力人物的关系紧密又不能不考虑的情况下，中央政治委员会只好放弃原本行政委员普设的规划，先是决议在东江、南路试行，继而更是明确规定为暂行之制。

行政委员制是国民政府力图贯彻军民分治政策，实行行政统一、财政统一主张的产物。然而，在军事战争结束之后，平息盗匪、安定政局等方面仍需借助军队方可完成。事实上，在东江、南路行政委员早期的施政过程中，多受制于军事长官的干涉。古应芬的针锋相对，以及鲍罗廷请假离开广州后的权力格局，更使行政委员制变得残破。蒋介石主导国民政府实施北伐后，在维护治安、稳固后方的诉求下，军事机构的力量得以加强。北伐顺利实施，国民政府北迁，加强与充实省政府力量成为大势所趋。作为介于省县之间，并承担部分省政府职权的行政委员公署也就自然成了多余，被裁撤势在必然。

行政委员制虽然被裁撤，但这种突破省县二级制，在省县间分区设员、监督县政的做法，后来为不少省份所效仿。广东行政委员制不仅是1927 年10 月广西分区设置行政督察员、1928 年湖北增设鄂西及鄂北行政委员等仿效的对象，更成为1932 年南京国民政府创设行政督察专员制的滥觞。

广东省地方行政机关组织，自民国以降屡有更动。辛亥革命爆发后，广东裁撤清代设置的道、府，实行省县二级制。1913 年1 月，广东根据《划一现行各道地方行政官厅组织令》，在省县之间设立道一级行政机构，县隶于道，道隶于省。1914 年5 月，广东巡按使公署按照《道官制》，将全省划为粤海、岭南、潮循、高雷、琼崖、钦廉6 道。1920 年11 月初陈炯明率军回粤接任省长后，又将各道裁撤。1925 年7 月广州国民政府成立后，遵从孙中山手订《中华民国国民政府建国大纲》，规定实行省县二级制，但因直接辖境有限，实际省政府仅为一承上启下、政务清闲的机关，县级政制及省政府如何控驭各县亦未被重视。通过实施第二次东征和南征，广州国民政府逐渐肃清东江陈炯明势力及南路邓本殷势力。国民党中央政治委员会在重新规划政制时决定仿效此前道制，将广东划分六区，分别设置行政委员。学界多已注意广东行政委员制设置对国民政府实行的省县二级制的冲击，但主要停留在对其设废、职权等介绍上，并多依据国民政府的公文表述，认为这一制度是国民政府鉴于广东全省有90 余县，交通不便，各地土匪与反革命活动又十分猖獗，才临时决定创设的，并在北伐实施后被取消。现有研究对于行政委员制创设与裁撤的原因，多与事实有异，对其背后人事因素亦不甚注意。①主要研究见钱端升等：《民国政制史》，上海：上海人民出版社，2008 年，第487 页）；傅林祥等：《中国行政区划通史·中华民国卷》，上海：复旦大学出版社，2007 年，第112 页；袁继成等：《中华民国政治制度史》，武汉：湖北人民出版社，1991 年，第125-126 页；曾庆榴：《广州国民政府》，广州：广东人民出版社，1996 年，第146-149 页。有鉴于此，本文对行政委员制创设与裁撤过程进行梳理，希望推进相关问题的研究。一、设置行政委员之议的提出对于广东行政委员制的设置原因，现有研究多依据国民政府创设该制时的正式公文进行表述，却较少提及它与国民政府对于广东统一后的政制规划有关。1925 年6 月初，国民党平定杨希闵、刘震寰叛乱，继于7 月1 日将大本营改组成立国民政府。国民政府宣称继续贯彻孙中山联俄、联共、扶助农工三大政策，着力实行军事、行政和财政等统一，同时将军事管理和民政管理分开，使其完全从属于国民党中央政治委员会。当时国民政府实际控制区域只及广州一带，外部又面临着敌人从东、西、北三面夹击。由于东征军为平定杨、刘叛乱从东江回师广州，原本退入福建、江西的陈炯明余部重新占领潮、梅、惠属等地，并趁国民政府外交紧急之际谋犯广州。与此同时，盘踞广东南路、琼崖一带的邓本殷部等也向江门进逼。此外，熊克武的川军由湘西进入广东北江地区，大有侵入广州之势。为了解除危机，巩固政权，广州国民政府在改编粤军及派兵解决熊克武部后，决定实施第二次东征和南征，统一广东。至11 月上旬，蒋介石等人率领东征军基本肃清东江陈炯明残部，将惠潮梅地区收复。朱培德等人负责的南路军事，因得到广西李宗仁、白崇禧援助亦进展顺利，邓本殷残部逃往琼州岛。国民政府基本实现对广东全省的统一。如何巩固这种局面并进行有效控制，清除各属盗匪与谋求地方善后，成为摆在国民政府面前的一个重要问题。按照当时现行省政府及民政厅组织法规定，广东全省民政事务由民政厅掌理，政务决策须经省务会议讨论通过，实际上省政府及民政厅却难以担此重任。彼时就政制统系而言，国民党仿效苏俄苏维埃制，在中央党部之下设国民政府辖省政府及市政府，且于县治与省治之间仍为两级制。但由于国民政府建立时广州外各县多未收复，县一级政制规划并未受到重视，且因国民政府、省政府、市政府同居于广州城，国民政府委员操掌军、民政大权，省政府仅为一承上启下机关，政务清闲，地位几与以前道尹相等。其时省政府又极为散漫，实任厅长仅民政古应芬、农工陈公博、财政宋子文，能到任进行日常办公。①《草拟中之广东新省制》，《香港华字日报》1925 年11 月21 日第3 版。改革政制势在必行。第二次东征开始之初，针对现行政制存在的问题，每占领一个地方，有关克复地区地方行政事宜，概由东征军政治部先行委派人员代拆代行，同时电请广州国民政府委员接任。②《东征军电告进攻惠州城》，《广州民国日报》1925 年10 月13 日第6 版。伴随东征军迅速进展，潮循所属20 多县相继收复，上述办法已无法适应形势发展。时任东征军政治部主任的周恩来在电告东征战捷时明确向广州国民政府提出，此后潮汕行政急待更新，“军、民、财政务必须统一，尚祈钧座提出政治委员会，订定具体方针，电示前方，俾得有所遵循”。③李穗梅主编：《古应芬家藏未刊函电文稿辑释》，广州：广州出版社，2010 年，第180 页。据此国民党中央执行委员会决定，在当地“拟设一民政处，各县知事概由省政府委任，并在地方选出民政委员组织之。至于财政一项，汕头设置一财政局，如盐运副署及一切杂捐收入，概归并财政局设科管理”。④《蒋中正莅汕详情》，《申报》1925 年11 月15 日第3 张第9 版。与此同时，加强对广东全省各县行政组织的有效监督，被提上国民政府的议事日程，并因广东省域辽阔，交通又不甚发达，对于奉行省县二级制的国民政府而言无疑是一大难题：如果专恃在广州且实力薄弱的省政府及民政厅来管理全省行政，事实上必不可能；若是放任不管，各县行政势必散漫，致亏职守。在当时国民党左派及在粤中国共产党看来，如果行政中枢不能照顾全省行政，“各县县长必可自由行动，不执行命令，勾结土豪劣绅压迫人民，加捐重征中饱私囊，做种种扰害人民之事”，因此“为整顿广东吏治与财政起见，不得不有新的行政制度”。⑤张太雷：《张太雷文集》，北京：人民出版社，2013 年，第202 页。职是之故，国民党中央政治委员会在整饬吏治同时，开始考虑对广东全省行政体制和官制进行一些改革和调整。时任广东省政府民政厅长的古应芬，在体察第二次东征与南征的形势后，有感广东“地方辽阔，民政厅组织过简，恐兼顾不周”，向广东省政务委员会提议，在维持省政府与民政厅组织法的前提下，在边远的东江、南路另行设置行政人员，代替组织较为简单的民政厅，暂时行使监督之责。①《古应芬辞职之原因》，《广州民国日报》1925 年12 月8 日第3 版。不过，当时政势对其主张实施极为不利，其中最大的阻力来自国民党内部政争。国民党内左、右派间分歧与裂痕由来已久，在孙中山逝世后更趋明显，左派占据上风。先是在国民政府成立时，汪精卫被选为国民政府主席和军事委员会主席，左派及其盟友占据要津，右派方面，除胡汉民任政治委员会主席及毫无实权的外交部长外，林森、邹鲁、张继、居正、谢持等多被投散置闲。②陈公博著，王瑞炯、李锷、赵令扬编注：《苦笑录：陈公博回忆（1925—1936）》，香港：香港大学亚洲研究中心，1979 年，第29、36 页。8 月20 日廖仲恺遇刺身亡后，鲍罗廷撮合汪精卫与蒋介石结成政治同盟，先后将胡汉民、许崇智逐出广州，形成汪、蒋联合执政的局面。作为右派的古应芬，原与胡汉民、汪精卫、陈融齐名，国民政府成立后即出任广东省政府民政厅厅长，平日与许崇智、胡汉民接近，久为国民党左派中人所不满，早欲去之，但因其资格颇老，办事又勤，且与实力派李济深关系较为密切，又不能无故去之。自7 月28 日许崇智下台后，古应芬不仅维持民政厅长一职，更在9 月26 日被推为省务会议主席。当时率军在东江前线的蒋介石则希望在掌控东江地区的同时，实现驱逐古应芬的目的，主张在省县间恢复设置道一级。早在第一次东征时，蒋介石及黄埔军即希望将东江地区作为自己的财政基地，因许崇智态度摇摆不定并偏袒张民达，未能实现。③[俄罗斯]阿纳斯塔西娅·卡尔图诺娃编：《来到东方：加伦与中国革命史料新编》，张丽译、李玉贞校，广州：广东人民出版社，2017 年，第238-243 页。国民政府建立后，蒋介石的地位大为提高，倒许后拥有更大发言权。他在驱逐追随许崇智军官的同时，亦将与许关系密切的古应芬列入排斥之列，而有关行将统一后的广东政制规划，正好为之提供了一个机会。蒋介石主张“规复道制，削减民政厅权力，即所以对待古应芬者，盖欲以此示意于古，使古知机而退也”。④《蒋介石排斥古应芬之手段》，《香港华字日报》1925 年11 月25 日第1 张第3 版。11 月14 日，鲍罗廷、汪精卫、古应芬、谭延闿等人在鲍罗廷家“议行政区域事，未决而散”。⑤《谭延闿日记》，1925 年11 月14 日条，北京：中华书局，2019 年。各人主张分为两派，一派主张仍实行省县两级制，即省政府直辖各县；一派主张恢复道制，改行省道县三级制。两派各有弊端。如采行省县二级制，不仅广东全省地域广阔，各州县人情、风尚各有不同，而且东江、南路极边地方距省城广州太远，在当时交通条件下，省政府难以遥制。但恢复道制，则或因延旧习，将道尹仅定为一个承上启下之层级，或赋予道尹实权，对省政府造成威胁。恢复道制，不仅与国民政府奉行的省县二级制相悖，如赋予实权又势必削夺民政厅职权，自然为古应芬所不许。尽管其时国民政府重要职务多由宋子文、陈公博等新式人物掌握，所谓元老派、太子派及其他异派人物被驱逐殆尽，仅古应芬、邓泽如等少数继续充任要职，古仍以职权所在，不肯放弃。⑥《古邓将相继下台》，《香港华字日报》1925 年12 月12 日第2 张，第2 页。16 日，鲍罗廷、汪精卫、古应芬、谭延闿等人在鲍罗廷家里议行政区域事，结果仍因古应芬反对，无果而散。⑦《谭延闿日记》，1925 年11 月16 日条。就在双方相持不下之时，中国共产党也加入其中。当时中国共产党遵照共产国际指示，采取支持国民党左派的方式进行工作。不过伴随国民革命势力不断扩展，国共两党关系依然非常棘手，其中最明显的表现之一，便是农民协会与各地方政府和地主之间常因减租减息等经济问题发生纠纷。由于民政厅长古应芬在此问题上或明或暗支持各县地主、民团势力，广东的共产党员将其视为眼中钉，“认为非去掉这个右派古应芬，农民是不能翻身的”，但鲍罗廷不愿过问此事。⑧张国焘：《我的回忆》第2 册，北京：东方出版社，1998 年，第76 页。为了改变这一局面，共产党员谭平山联合国民党左派甘乃光等，向国民党中央政治委员会进言，“广东统一后，区域辽阔，举凡肃清土匪、整理庶政，民政厅鞭长莫及，势难统筹兼顾”，广东全省各地又各有各的地方情形，将来行政设施理应采行地方联治制，力主划分区域，各派委员，主持其事。①《各区行政委员有裁撤消息》，《香港华字日报》1926 年1 月16 日第1 张，第3 页。谭平山等人主张依据以前各道区域，划广东全省为6 个行政区域，各设行政委员1 人，处理区域内政务，并在省政府所在地设置全省行政委员会，办理各行政区共同事项。其政制内容大致如下：（1）广东全省行政委员会拟设行政委员6人，由中国国民党中央执行委员会政治委员会选派，交由国民政府任命，6 位委员中互选1 人为主席。（2）将广东全省划分为广州、东江（惠潮梅）、北江（南韶连）、西江（肇阳罗）、南路（高雷钦廉），以及海南（琼崖岛）6 个行政区域。（3）每区各设行政委员1 人，对于各该行政区域负行政完全责任，各区域联合及共同事项，由全省行政委员会议决执行。（4）广东省民政厅在全省行政委员会成立之日宣布废止，其职权由全省行政委员会及各行政区委员行使。（5）各行政区内关于财政、建设、教育、农工、商务等事项，由行政委员督率各县长官执行，如行政委员与各厅长发生职权冲突时，交由省务会议解决。（6）各行政委员得出席广东省务会议，其表决权与厅长同等。（7）各行政委员须驻省城，以便出席省务会议及全省行政委员会议，如须出巡所属行政区域时，得遣派代表出席，但无表决权。（8）广东全省行政委员会及各区域行政委员之办事规则另定。②木庵：《粤省政制变更之酝酿》，《申报》1925 年11 月25 日第2 张第6 版。谭平山等人虽然与古应芬一样否决了蒋介石增设道一级的提议，主张在维持省县二级制的前提下设置行政委员，其目的仍在削夺民政厅职权：普设行政委员，由政治委员会选派、国民政府任命，并将其设定为一个驻在省城，地位与省政府各厅平等，拥有特定行政区域，且握有行政实权的职务。国民党中央政治委员会接受谭平山等人提议，指定陈公博起草详细规章。陈公博时任广东省政府农工厅厅长兼军事委员会政治训练部主任，被视为国民党左派人物，亦欲削夺古应芬权力，他于1923 年脱离中国共产党，投靠陈炯明，又决定他不可能完全赞成谭平山等人的提议。陈公博对谭平山等人的提案提出三个疑问。首先，对于各厅与行政区间权责侧重问题，认为如果侧重各厅，各行政区无事可办；如果侧重行政区，各厅即等于虚设，省务会议虽能解决各厅及行政区间冲突，但终为解决冲突的机关。其次，6 个行政区的设立，如果与各厅同等，费用浩大。第三，此制既然侧重省务会议或全省行政会议，行政委员出巡各属时间必少，仍不免蹈袭遥制覆辙。为此，他对谭平山等人的提案做了如下修改：规定行政委员须隶属于民政厅之下，即在民政厅之下增设6 位行政委员，每位行政委员专掌一个行政区域；由监察院向各行政区派出监察委员若干人，轮回出巡，严密监视，以收监督之效。③《草拟中之广东新省制》，《香港华字日报》1925 年11 月21 日第1 张第3 版。很显然，陈公博在认可将广东划分为6 个行政区的同时，否决了废止民政厅之议，并将行政委员置于其下，且仅负行政之责，监察事权由监察院派人行使。陈公博依此系统草拟出广东全省行政委员会组织法草案。据上可知，国民政府成立之初，因为辖境有限，在政制规划上存在省政府职权清闲、县一级未被重视等不足，这在第二次东征及南征结束、广东行将统一时变得更为突出。为了解决这一问题，创设广东行政委员制的提议顺势而出，只是此举也与国民党左派及中共排挤民政厅长古应芬密切联系在一起。二、行政委员的设置尽管陈公博草拟的行政委员会组织法草案对争执双方均有所妥协，但双方均不满意：一方面，将行政委员置于民政厅长之下，规定职权限于行政方面，取消出巡监督，自然难以得到国民党左派支持；另一方面，主张行政委员普设，并赋予较大行政权，又令古应芬不满。不过形势发展不利于古应芬，其时国民党内部左右派矛盾已经十分激化。1925 年11 月23 日，林森、邹鲁、谢持等10 名国民党第一届中央执、监委员在北京西山碧云寺孙中山灵前举行会议，与广州国民党中央公开分裂。这加剧广州国民党左派对右派的不满，极欲排挤古应芬。同时南征军事的节节胜利，也加速了行政委员制的设置进程。11 月18 日，国民党中央政治委员会开会专门讨论陈公博草拟的《广东全省行政委员会组织法草案》，古应芬及国民党左派均表示不满，国民党左派仍坚持按照谭平山等人的方案来设置行政委员，以便削夺古应芬的权力，而古则依据现行组织法予以反驳，结果未能取决。对此，参与会议的谭延闿在当日日记中记到：“凡心甲而口乙者，辄易为人持，此类是已。”①《谭延闿日记》，1925 年11 月18 日条。将广东全省划分为6 个行政区，对古应芬打击最大，自然引起古的反对。自广州国民政府成立后，古应芬即出任广东省政府民政厅厅长，权限与昔日省长相等。按照谭平山、陈公博等的规划，各区行政委员有任免县长之权，在古应芬看来，此举实将全省各县交由各行政委员分辖，无异于将民政厅改组并剥夺其原有职权，于无形之中将民政厅变为虚设。在国民党中央政治委员会讨论此事时，古应芬就以区行政委员与民政厅职权冲突，而且各区行政委员职权又等于省民政长，为之力争，后见无效遂具呈辞职，并藉病告假，不到厅办事，每日仍由厅内秘书将文件赉送公馆，亲自据床划行。“自古氏告假后，近两次之省务会议均成流会”。②《省政府近状》，《香港华字日报》1925 年11 月26 日第2 张，第2 页。很显然，古应芬只是希望中央政治委员会在这件事上有所让步。但南路形势的发展，又使行政委员设置变得非常迫切。当时南征军各部军事进展顺利，南路八属区域已收复六属，并向高、雷进讨，邓本殷部处在垂死挣扎中。伴随军事的胜利，形势亦甚复杂：一方面，参与南征的各部队为了筹集军饷，每占一地即委县长，大有军政侵夺民政之势，与国民政府奉行的财政统一主张相悖；另一方面，已复地区在经历兵燹后百政废弛，善后诸端急待举办。③《广南战后之行政状况》，《申报》1926 年1 月1 日第3 张第10 版。11 月20 日，汪精卫、鲍罗廷、宋子文、谭延闿等在鲍家“计事甚久，仍为行政区域问题也”，④《谭延闿日记》，1925 年11 月20 日条。结果决定放弃普设行政委员的主张，先在东江、南路试行此制。21 日，汪精卫、伍朝枢联署发布国民政府第197 号令，任命东征军政治部主任周恩来为东江各属行政委员、监察委员甘乃光为南路各属行政委员，分别以惠潮梅各属，恩开、酉阳、三罗及高雷、廉、琼各属为辖区。⑤《划定东江南路两行政委员所辖区域令饬分别转行遵照》（1925 年11 月21 日），中国第二历史档案馆藏，档号6/33。周恩来、甘乃光当时分别以蒋介石私人及廖仲恺、汪精卫僚属的身份示人。周恩来在东征军出发之初，受蒋介石之命，负责处置东江地区地方行政事宜。甘乃光在1922 年从广东岭南大学经济系毕业后，任该校附属中学教员，经学生廖梦醒介绍得识于国民党左派廖仲恺，经其提携，在国民党、国民政府中的地位扶摇直上，廖被刺后又得到汪精卫器重，在国民党内与汪精卫、陈公博成为一伙。⑥沈云龙：《当代中国人物志》，台北：文海出版社，1978 年，第234 页。行政委员人选，蒋介石、汪精卫各得其一，这与当时政势颇为相合。在行政区划分方面，东江行政区与谭平山等拟方案相同，相当于原来的潮循道，而南路行政区则超出原来规划，扩大及于海南及部分西江地区。11 月25 日，国民党中央政治委员会议决行政委员职权，为督率所属各县县长处理地方行政事宜，对于所属各县县长，得先行任免，再行报告于省政府。⑦中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第4 辑（一），南京：江苏古籍出版社，1991 年，第49 页。关于行政委员职权的两项规定，第一条是古应芬的主张，第二条则是周恩来在东江地区委任县长的做法。从放弃普设行政委员，在东江、南路试行，以及对其职权的规定来看，既没有采纳陈公博方案，更没有接受谭平山等人建议，反而更接近古应芬主张。据此不难看出，因为彼时形势发展，国民党中央政治委员会在行政委员设置问题上对于政制改动的迫切，超过对古应芬个人的排挤。事实上，在古应芬辞职发生后，一些老党员先后向汪精卫进言，请求不可过分令古氏难堪，致失党人心。汪精卫考虑到其时有关行政委员会之组织尚未订妥规章，也不愿因此令古应芬太过难堪，面允取消，并将分区行政之事暂缓实行。11 月26 日，古应芬看到目的已达，遂打消辞意，决定照旧回厅办事。⑧《为人择事之行政委员》，《香港华字日报》1925 年12 月2 日第1 张，第3 页。不过，缓行设置行政委员之举，超出汪精卫的控驭能力。尽管当时周恩来因军务繁忙未立即就职，仍以东征军总政治部主任名义积极着手整理东江地方行政事务，但甘乃光则因调查广东大学委员会，在调用卷册的公文中将“调查”误作“查办”，遭到该校教授抗议，为摆脱不利处境，急于离开广州，在受任南路行政委员后，当即决定随李济深部出发。11 月28 日，甘乃光抵达阳江，设立行署，正式就任南路行政委员一职，随即委任一大批县长。古应芬在11 月28 日广东省政府省务会议上，在主导调整恩平、江门、鹤山等县市长后，更一口气提出潮梅地区7 县县长任命名单，①《新委七个县长》，《广州民国日报》1925 年11 月30 日第7 版。则更令国民党左派急欲削夺其权势。对于汪精卫暂缓分设各区行政委员的做法，不仅鲍罗廷不允，陈公博等人亦力持不可，并主导中央政治委员会继续议决案，在30 日决议增设广州各属行政委员、西江各属行政委员，分别任命宋子文、古应芬兼任。②中国第二历史档案馆编：《中华民国档案史资料汇编》第4 辑（一），第50 页。此举不啻将民政厅长古应芬降为6 行政委员之一，并造成一个极为尴尬的局面：“民政厅如有存在之必要，则密迩广州之广府属，自不必另派委员。古应芬既任民政厅长，何必又委为西江行政委员。”③《各区行政委员有裁撤消息》，《香港华字日报》1926 年1 月16 日第1 张，第3 页。虽然官媒解释说，因古应芬“为人纯谨太过，用人多宽恕，故任内所派县长少如人意”，此次设置4 位行政委员，即意在监察各县长。④《古应芬辞职之原因》，《广州民国日报》1925 年12 月8 日第3 版。但此举已令古氏深感政府对其的不信任。12 月2 日，古应芬提出辞呈，并从3 日开始缺席省务会议。古在辞呈中提及其辞职原因，一为“就职以来，一切计划无从实施”，一为面对“群盗满山，交通梗塞”无能为力。⑤《古应芬辞职之呈文》，《广州民国日报》1925 年12 月7 日第3 版。具体言之，古氏为保障大地主实力，主张各县设立护沙队，与国民党左派、共产党提倡的农军发生利害冲突，未克施行；古氏拟组织各县联团剿匪，但各县财政因财政厅长宋子文主张财政统一，已由财政机关直接收回，联团计划因缺乏财政益形棘手；民政厅所在地广州已设有广州行政委员，民政厅已形同虚设。⑥毅庐：《粤省民政改制之要讯》，《申报》1925 年12 月19 日第2 张第6 版。如果说护沙队、各县联团计划的相继破产，让古深感到民政厅职权行使大受掣肘，那么广州行政委员的设置，让古更看不到任何希望。对于古应芬的请辞，汪精卫等自然深悉内情，考虑到古与李济深等实力派间的密切关系，遂以“各属民政正在需人”为由加以拒绝，并由国民党中央政治委员会决议予以慰留。⑦《古应芬辞职之呈批》，《香港华字日报》1925 年12 月8 日第2 张，第2 页。新被任命兼任广州行政委员而备受各界关注的宋子文，为化解外界对于当局权争的猜疑，在12 月4 日对某君说明：“政府以现在全省将届统一，而广州各属为全省财赋最富之区，亟宜认真整理”，“兹为兼顾运用财政权与行政权起见，故委本人兼任广州行政委员，原属暂时权益之计”，并表示“对于行政委员公署，拟不另组织，只附于财部之内”。⑧《宋子文任广州行政委员原因》，《广州民国日报》1925 年12 月5 日第6 版。作为广州国民政府喉舌的《广州民国日报》，一面针对时人有关行政委员成立后即无需民政厅存在之猜测，指出民政厅与行政委员，“一个是综合机关，一个是部分机关，其职权大有分别”，一面针对“论者以民政厅最重要之职权为任免县长，今尽付之行政委员，则民政厅不宁形同虚设”的疑虑，藉对某要人访谈，澄清“未曾有讨论及民政厅之问题，而现时亦无裁撤之意思云”。⑨《民政厅之存废问题》，《广州民国日报》1925 年12 月8 日第3 版。由于古应芬请辞，加上财政兼商务厅长宋子文“对于省务会议向来甚少出席，是日亦照例缺席而已。其他代厅长亦不知何故而缺席”，省政府虽“无重大问题，不致发生若何影响，然日常公事待决定者已积滞不少”。⑩《省务会议流会之原因》，《香港华字日报》1925 年12 月10 日第1 张，第3 页。汪精卫等人只好在12 月9 日再度备文挽留古氏，并劝慰“执事主持全省民政成绩已彰，兼任一路委员尤便综理”，催促古早日就任西江行政委员职。?《政府再挽留古应芬》，《广州民国日报》1925 年12 月10 日第3 版。不过，古应芬并未打消辞意，亦未出席10 日的省务会议。为此，国民政府先是致函古应芬说明“各路行政委员之设，系为实行统一广东起见，暂用此制。在暂行期间，各路行政委员所任免之县长应即照准，俾得各行使其职权”，?《设置各属行政委员原因》，《香港华字日报》1925 年12 月14 日第2 张，第2 页。继在批复古的辞呈时解释“各路行政委员之设，系因粤省幅员辽阔，交通不便，兵站连年，匪盗充斥，故假以事权，俾便分途整理，此不过暂行之制”。①《中华民国国民政府公报》第18 号，1925 年12 月，第35-36 页。国民政府更在12 日将上述解释公布，作为设置行政委员的理由。本来当时国民政府主席委员汪精卫以南路军事行告结束，为解决李济深部与谭延闿、朱培德的湘滇军在西江、南路防地之争，有意巡视西江、南路一切军事事宜之际，与李济深晤商一切。②《汪精卫中止南巡之西江问题》，《香港华字日报》1925 年12 月18 日第2 张，第2 页。因为古应芬一再请辞，为避免各方误解，汪精卫只好打消计划，并由《广州民国日报》声明此事系一般访员误传。③《汪精卫赴西江南路视察军务说不确》，《广州民国日报》1925 年12 月13 日第3 版。12 月13 日，古应芬接到国民政府委员挽留函后，当即复函再三申明坚决辞去民政厅长，以及收回西江行政委员成命之意。该辞呈送到国民政府后，国民党中央政治委员会在14 日开会讨论，仍决议对古应芬加以挽留。④《古应芬三辞民政厅》，《香港华字日报》1925 年12 月16 日第2 张，第2 页。15 日，汪精卫又当面向古应芬陈述政府慰留之意。⑤《汪主席面留古厅长》，《广州民国日报》1925 年12 月17 日第3 版。因为汪精卫等人的一再让步与慰留，加之其时行政委员制在东江、南路实施过程中遭到当地军事当局抵制（见后），让古应芬看到希望。古随即放弃辞职打算，转而设法掣肘行政委员制的推行，进而到达将其废止的目的。自国民政府先后将东江、南路、西江、广州各属区域划定后，原定6 路行政委员中，除钦廉时由广西军队控制、琼崖尚未收复外，尚有北江行政委员。事实上，国民政府对其有所规划，不仅将连江、连山、阳山、翁源、仁化、乐昌、南雄、始兴等县划为其区域，⑥《划分行政区域近闻》，《香港华字日报》1925 年12 月6 日第1 张，第2 页。对于北江行政委员人选也有酝酿。只是因为北江地区驻军情况更为复杂，行政委员制又改为暂行之制，无人愿意趟此浑水。国民政府“初时拟以谭延闿兼充，谭以军人不便兼涉民政”；“又拟委陈公博，陈以身兼数要职，未暇兼顾”却之。⑦毅庐：《粤省民政改制后之要讯》，《申报》1925 年12 月19 日第2 张第6 版。人选迟迟未能确定，最后竟不了了之。至1926 年1 月中旬，李济深率军进攻海南岛，并在19 日占领琼州府城，至2 月中旬更将邓本殷残部基本消灭。2 月3 日，国民政府调派时任广西榷运局局长的张难先为琼崖各属行政委员。⑧《中华民国国民政府令》，《中华民国国民政府公报》第23 号，1926 年2 月，第6 页。8 日，张难先正式就职。按照国民党中央委员会最初的规划，以原有6 道区划为基础，将广东全省划分为6 个行政区域，不过实际陆续成立并就职的只有东江、南路、广州、琼崖4 属行政委员。由于国民政府将行政委员制定为暂行之制，并未制定与颁布统一的各区行政委员公署组织法，以致各行政公署组织内容各不相同。如南路行政委员公署组织内设行政、交通、调查统计、宣传等科及秘书处，置秘书长、秘书、科长、科员等若干人，各有职掌；⑨《南路行政委员公署组织法》，《广州民国日报》1925 年12 月11 日第3 版。东江各属行政委员公署则内设第一、第二、第三科，无秘书处设置，置秘书长、机要秘书、科长、科员等，各司职任。⑩《东江各属行政委员公署组织大纲》，《岭东民国日报》1926 年2 月4 日第6、7 版。各行政委员到任后，即对各区的工作进行整治，取得了一定的成绩。由于各地具体条件、群众基础及主政者的思想倾向和政治水平各不相同，各区地方行政工作的状况及影响自然各异。其中，周恩来主持东江行政公署时的成绩和影响最为突出。?曾庆榴：《广州国民政府》，第149 页。藉助行政委员及行政委员公署，国民政府和广东省政府的政令基本上得以下达，初步实现了国民党对广东全省行政的统一。三、行政委员制的裁撤前文已述及，国民党左派主导下的中央政治委员会本拟在广东普设行政委员制，因古应芬力争与消极反对，先是决定在东江、南路试行，并最终被明确规定为暂行之制。对于广东行政委员制的裁撤，以往学界一般认为，因为改制完全是临时的，一切组织均无定制，随着时势之推移而被取消。?参见萧文哲：《行政督察专员制度研究》，重庆：重庆独立出版社，1940 年；陈之迈：《中国政府》，上海：上海人民出版社，2012 年；沈怀玉：《行政督察专员制度之创设、演变与功能》，《“中央”研究院近代史研究所集刊》第22期（上），1993 年6 月；翁有为等：《行政督察专员区公署制研究》，北京：社会科学文献出版社，2012 年，第84 页。此说虽不无道理，但与事实尚存一定出入。国民政府创设行政委员制的最初动机，是贯彻军民分治与政治统一政策，并考察监督各县县长，扫除一切贪官污吏，以期达到政治日见清明的目的。作为最先试行行政委员制的南路、东江地区，其试行结果如何，直接决定该制的最终命运。事实上，行政委员制在上述两个区域的具体实施过程并非顺利。国民政府在南路各属完成军事行动之后，即委派甘乃光为南路行政委员，管理各该属行政，并为使该属地方各项庶政日趋良善，更授予行政委员有任免县长之权，以充实其权责。不过，制约甘乃光行政的阻力，首先来自与古应芬关系密切的当地军方。甘乃光在奉委南路行政委员后，即在省报广告栏通告发出消息，并且决定随李济深向江门出发。不料李的部下突然在11 月26 日派人致意甘氏，表示“南路军事未定，政治统一尚未说得到。且用兵之际，凡敌军所经区域，其民、财两政之权，不能不暂由本军掌握”。面对李济深部的挡驾，甘乃光兴致大减，连托某要人向李疏通。①《甘乃光为李济深部下挡驾》，《香港华字日报》1925 年11 月27 日第1 张，第3 页。甘乃光一行好不容易抵达江门，本欲在彼设立行署，却又因该处驻军陈铭枢部及公安局长不代为筹集署内所需经费，连行署地方亦不允让出，只得前往阳江。及抵阳江后，设立行署的地方是有了，但该处无所收入，所有署内经费，防军亦一概不理。甘氏屡次派员与县署及防军交涉，“皆谓未奉陈师长命令，不知有委员长等语”。甘乃光等有见于此，自知不能立足。②《甘乃光有折回省城信》，《香港华字日报》1925 年12 月10 日第1 张，第3 页。另据消息称，南路行政委员甘乃光在巡视各县后，委任开平、恩平、电白、廉江、化县等县长，不期各该县缺早经各军荐员委充，未允刻即交代。③如南路桂军指挥俞作柏在1925 年11 月23 日致电广东省民政厅及省政府，“茂名为八属要冲，际兹军事期间，县长一职，经理地方庶政，旁及军政，不能不慎选人员”，要求调代理化县长吕仲仁为茂名县长，所遗化县长由该县团保局董魏琼代理。《军长委任县长》，《广州民国日报》1925 年12 月9 日第6 版。东江各属行政委员周恩来的处境，与甘乃光大致相同。蒋介石率领的东征军在收复潮梅各属之后，采取军民分治政策，将其下政治分为军事和民事二部，军事善后交由第一师师长何应钦以潮汕善后督办身份办理，民事则授以政治部主任周恩来全权处理。据此，东江各属民政暂由周恩来掌理。实际上，周恩来在最初的行政过程中，就遭到来自第一师师长何应钦等军方势力的干涉。尽管蒋介石在11 月6 日抵达汕头之后，即下令规定“惠潮梅行政官吏，除由政府及本总指挥委任，或由本军政治部周主任呈报核委各员外，所有各军擅委各职员，一律撤销”，④中共惠州市委统战部、中共惠州市委党史办公室编：《东征史料选编》，广州：广东人民出版社，1992 年，第531 页。但局面未有大的改变。周恩来在东征进行过程中，将原来贪污无能的县长加以撤换，改由随军东征的国民党左派、共产党员充任。12 月12 日，何应钦以周恩来多委任共产党员充任行政上的重要位置为由，突然调动军队加以干预，并向蒋介石控告周恩来、李公侠等排除异己、营私舞弊等罪状。14 日，蒋介石亲自提讯扣留在汕各县县长，最后审得揭阳县长曾靖圣、潮阳县长孙家哲涉嫌买卖警察区长缺，其中后者售卖两警区长缺得洋3000 元，证据确凿，按法当判处死刑。孙家哲为了转移视线，供称自己的县长一职是其用7000 元向政治部购买所得。⑤《蒋介石整饬吏治》，上海《民国日报》1925 年12 月24 日第2 张第3 版。蒋介石遂当即就此事召询周恩来，结果因查无实据，又将其释放。周恩来在经历此事后，意识到自身处境及军方对于行政的干涉，随即以自己年轻学稚、身兼数职，无法胜任东江行政委员一职为由，致电国民政府委员会，要求收回成命，另简贤能，以便专在军队方面致力政治工作。⑥《周恩来电辞东江行政委员》，《广州民国日报》1925 年12 月17 日第7 版。其后周恩来更亲自到广州向汪精卫面辞，只因汪对其晓以大义而作罢。不过，周恩来仍以“自东征以来，军事时期之行政事务，在事实上东征军总指挥政治部已成立行政机关，亦实无另设行署之必要”为由，并未正式就任东江行政委员一职。⑦《周恩来通电暂行就职》，《广州民国日报》特刊第3 号，1926 年2 月10 日第1 版。总之，南路各属行政委员甘乃光、东江各属行政委员周恩来在履职之初，均遭受到来自军方的干扰，在1925 年底先后呈请国民政府辞去各属行政委员一职，只是国民政府对此均未予以批准，以致在甘乃光12 月9 日返省后，南路各属行政公署并未另委人接充，仅委任1 名主任代为主持其事，而东江各属行政事宜也照旧由周恩来办理。除此之外，掣肘行政委员制实施的还有来自民政厅长古应芬的阻力。古应芬虽在12 月中旬打消了辞意，却仍不出席省务会议，并权衡形势，选择与李济深、陈铭枢相配合，利用组织法有关各县县长须由民政厅荐委的规定，推荐南路各县县长人选，与南路行政委员甘乃光作对：如阳江县长，甘乃光已委姚世俨，古乃派陈鸿慈；化县县长，甘已委江鋈，古则委魏琼。至1926 年初，这种政出多门的情形更加严重，暗潮日烈，以致南路各县“仅电白县长陈某，于前日交卸返省，其他各新委县长尚未能到任视事云”。①《南路新委县长未能到任》，《香港华字日报》1926 年1 月19 日第2 张，第3 页。之所以如此，主要是因为在国民党二大召开前后，为了营造统一、团结的氛围，国民党左派与共产党对于古应芬等处处退让。当时更有政府中人鉴于政象不佳，已有将各区委员裁撤之议。古应芬更对人表示，“各区委员如实行撤销，予亦甘愿辞职，决不恋栈”。甘乃光亦知彼时形势对其不利，无意坚持成见，遂密电阳江行署着手收束。②《各区行政委员有裁撤消息》，《香港华字日报》1926 年1 月16 日第1 张，第3 页。随着1926 年1 月东征军事正式结束，东征军总指挥部宣告撤销，政治部亦即裁撤。周恩来有鉴于行政事务势难中断，才于2 月1 日通电暂行就职，在汕头设立东江各属行政委员公署，同时咨会省政府，将所有受理潮梅各属行政诉讼、社会运动未结案件，统统移交该公署继续办理。③《东征总指挥政治部结束》，《广州民国日报》1926 年2 月19 日第6 版。此后周恩来更是积极行使职责：如向广东省政府电请惩戒已撤惠阳县长罗伟疆，从未解款财政分处，且报销亦无一向行署报告；因紫金县长陈侠夫辞职，在委派谢寅继任的同时，又在25 日电请省政府予以加委。④《周恩来请惩戒已撤县长》，《广州民国日报》1926 年2 月23 日第6 版；《周恩来请加委县长》，《广州民国日报》1926 年2 月26 日第7 版。尤值得一提的是，2 月22 日至3 月3 日周恩来还在汕头主持东江各市县长等召开行政会议，讨论关于东江各种行政及政治问题。⑤《召集东江行政会议之宣言》，《广州民国日报》1926 年3 月2 日第6 版。在2 月鲍罗廷回俄请假离开广州后，广州政局因为蒋、汪权争发生突变。蒋介石将汪精卫视为其在党内的唯一直接竞争者，他感到了来自国民党左派的威胁，并在广州内外保守势力的推动下，逐渐向右派靠拢。蒋介石与中国共产党的关系也随之变得紧张。至3 月初，周恩来再次以“第一军副党代表事繁责重，不能兼顾”为由，向国民政府请求辞去东江各属行政委员的职务。3 月15 日，国民党中央政治委员会将东江、南路两属行政委员辞职案提出讨论，结果决议：准予周恩来辞去广东东江各属行政委员一职，由蒋介石的亲信徐桴继任，同时亦允准甘乃光辞去南路行政委员，惟南路各属行政公署暂不移动，该署所有行政事宜由广东省民政厅办理。⑥《东南两路行政委员之兴替》，《广州民国日报》1926 年3 月16 日第3 版。随后的广州政局更加恶化，蒋介石通过3 月20 日的“中山舰事件”及5 月整理党务案等一系列动作，将汪精卫赶出广州，并限制中国共产党在国民党中央党部中的势力，至6 月更是集党、政、军大权于一身，国民政府权力体制实现由汪蒋合作向蒋介石专权的转变。不过，蒋介石地位不甚稳固，不时遭到国民党左派抵制。蒋介石为了缓和国民党内部紧张关系，确定通过北伐求生存的方针。7 月9 日，国民政府在蒋介石主导下正式决定兴师北伐。为巩固后方治安，应付非常事变发生，国民政府委员会于8 月10 日公布《广东全省各区警备司令设置条例》。根据条例规定，将广东全省划分为潮梅、南韶连、高雷钦廉、肇罗阳五邑、琼崖、广属、惠州等7 个警备区，各设警备司令1 员，负责该管警备区治安全责，有节制辖区内所有一切驻防军队及人民武装团体之权，如于绥靖警备事项有关时，亦得指挥市长、县长、公安局长等民政长官等。⑦中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第4 辑（一），第149-150 页。由于当时广东各地日渐注重军事，实已开启以各属警备司令部取代各属行政委员公署的趋势。北伐进展极为迅速，不到半年时间，国民革命重心从珠江流域转移到长江流域。为适应北伐形势发展需要并在蒋介石的催促下，11 月初国民党中央政治会议决议于最短时间将中央党部及国民政府同时迁往武汉。与此同时，“因向来有中央党部及国民政府在广州，广东政治责任完全由中央党部及国民政府担负，虽有省党部及省政府，仅负一部份之责”，加强省政府权力及责任势在必行。①《粤国民政府迁移问题》，《申报》1926 年11 月16 日第3 张第9 版。加重省政府权力与责任，作为承担部分民政厅职权的行政委员，自然也就没有存在的必要。11 月7日，国民政府正式颁布《修正省政府组织法》。8 日，广东省务会议即根据南路民政视察员关于援照东江、琼崖各路行政委员会裁撤成案的呈请，决议取消南路各属行政委员。②广东省档案馆编：《民国时期广东省政府档案》第1 册，1988 年，第189 页。10 日，国民政府明令撤销广东各属行政委员。③《中华民国国民政府令》，《中华民国国民政府公报》第50 号，1926 年11 月，第27 页。至12 月，广东省务会议决议，撤销行政委员公署，改设行政视察员公署。1927 年3 月，广东省政府将行政视察员公署改为民政视察员公署，继在10 月又撤销各区视察员公署，仅在民政厅内专设6 名视察员，承担分赴各县考察之责。四、结语广东行政委员制是国民党中央政治委员会在东江、南路相继纳入国民政府辖区，广东行将实现全省统一的背景下，在省县间创设的一项政治制度。行政委员制的创设与裁撤，是广州国民政府因时应势对现有政制调整的结果，亦与国民党内部权力斗争紧密联系在一起。行政委员制的设置有其合理性。广州国民政府建立之初，虽然在行政统系上实行省县二级制，但由于直接辖区有限，对于省政府如何控驭与监督县政府并未做过多考虑，省政府在实际政治运作中也只是一个承上启下的机构。随着第二次东征及南征的实施，东江、南路相继纳入国民政府直接控制之下，行将实现广东全省统一之际，既有的省政府及民政厅自身实力较弱，在当时的交通条件下，实在难以胜任对全省，特别是距广州较远各县的控驭与监督。这使得在省县之间设置一项政治机构成为可能，也很有必要。当然，广东行政委员制的创设，又与当时蒋介石、国民党左派和中国共产党排挤民政厅长古应芬有关。蒋介石、国民党左派及中国共产党基于不同原因，早欲将国民党右派古应芬排挤出国民政府，行政委员制的创设正好为他们提供了一个倒古的绝佳契机，明令规定各区行政委员有任免辖区内各县县长之权，即意在使民政厅原有职权尽归消灭。对此，古应芬自然不会坐以待毙，不过在当时国民党左派当权的权力格局下，在“据理力争”不见功效后，只有选择以辞职的形式消极对抗。在形势发展迫切需要建立行政委员制，古应芬与李济深、陈铭枢等实力人物的关系紧密又不能不考虑的情况下，中央政治委员会只好放弃原本行政委员普设的规划，先是决议在东江、南路试行，继而更是明确规定为暂行之制。行政委员制是国民政府力图贯彻军民分治政策，实行行政统一、财政统一主张的产物。然而，在军事战争结束之后，平息盗匪、安定政局等方面仍需借助军队方可完成。事实上，在东江、南路行政委员早期的施政过程中，多受制于军事长官的干涉。古应芬的针锋相对，以及鲍罗廷请假离开广州后的权力格局，更使行政委员制变得残破。蒋介石主导国民政府实施北伐后，在维护治安、稳固后方的诉求下，军事机构的力量得以加强。北伐顺利实施，国民政府北迁，加强与充实省政府力量成为大势所趋。作为介于省县之间，并承担部分省政府职权的行政委员公署也就自然成了多余，被裁撤势在必然。行政委员制虽然被裁撤，但这种突破省县二级制，在省县间分区设员、监督县政的做法，后来为不少省份所效仿。广东行政委员制不仅是1927 年10 月广西分区设置行政督察员、1928 年湖北增设鄂西及鄂北行政委员等仿效的对象，更成为1932 年南京国民政府创设行政督察专员制的滥觞。

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