广东省地方行政机关组织，自民国以降屡有更动。辛亥革命爆发后，广东裁撤清代设置的道、府，实行省县二级制。1913 年1 月，广东根据《划一现行各道地方行政官厅组织令》，在省县之间设立道一级行政机构，县隶于道，道隶于省。1914 年5 月，广东巡按使公署按照《道官制》，将全省划为粤海、岭南、潮循、高雷、琼崖、钦廉6 道。1920 年11 月初陈炯明率军回粤接任省长后，又将各道裁撤。1925 年7 月广州国民政府成立后，遵从孙中山手订《中华民国国民政府建国大纲》，规定实行省县二级制，但因直接辖境有限，实际省政府仅为一承上启下、政务清闲的机关，县级政制及省政府如何控驭各县亦未被重视。通过实施第二次东征和南征，广州国民政府逐渐肃清东江陈炯明势力及南路邓本殷势力。国民党中央政治委员会在重新规划政制时决定仿效此前道制，将广东划分六区，分别设置行政委员。

学界多已注意广东行政委员制设置对国民政府实行的省县二级制的冲击，但主要停留在对其设废、职权等介绍上，并多依据国民政府的公文表述，认为这一制度是国民政府鉴于广东全省有90 余县，交通不便，各地土匪与反革命活动又十分猖獗，才临时决定创设的，并在北伐实施后被取消。现有研究对于行政委员制创设与裁撤的原因，多与事实有异，对其背后人事因素亦不甚注意。①主要研究见钱端升等：《民国政制史》，上海：上海人民出版社，2008 年，第487 页）；傅林祥等：《中国行政区划通史·中华民国卷》，上海：复旦大学出版社，2007 年，第112 页；袁继成等：《中华民国政治制度史》，武汉：湖北人民出版社，1991 年，第125-126 页；曾庆榴：《广州国民政府》，广州：广东人民出版社，1996 年，第146-149 页。有鉴于此，本文对行政委员制创设与裁撤过程进行梳理，希望推进相关问题的研究。

一、设置行政委员之议的提出

对于广东行政委员制的设置原因，现有研究多依据国民政府创设该制时的正式公文进行表述，却较少提及它与国民政府对于广东统一后的政制规划有关。

1925 年6 月初，国民党平定杨希闵、刘震寰叛乱，继于7 月1 日将大本营改组成立国民政府。国民政府宣称继续贯彻孙中山联俄、联共、扶助农工三大政策，着力实行军事、行政和财政等统一，同时将军事管理和民政管理分开，使其完全从属于国民党中央政治委员会。当时国民政府实际控制区域只及广州一带，外部又面临着敌人从东、西、北三面夹击。由于东征军为平定杨、刘叛乱从东江回师广州，原本退入福建、江西的陈炯明余部重新占领潮、梅、惠属等地，并趁国民政府外交紧急之际谋犯广州。与此同时，盘踞广东南路、琼崖一带的邓本殷部等也向江门进逼。此外，熊克武的川军由湘西进入广东北江地区，大有侵入广州之势。为了解除危机，巩固政权，广州国民政府在改编粤军及派兵解决熊克武部后，决定实施第二次东征和南征，统一广东。至11 月上旬，蒋介石等人率领东征军基本肃清东江陈炯明残部，将惠潮梅地区收复。朱培德等人负责的南路军事，因得到广西李宗仁、白崇禧援助亦进展顺利，邓本殷残部逃往琼州岛。国民政府基本实现对广东全省的统一。如何巩固这种局面并进行有效控制，清除各属盗匪与谋求地方善后，成为摆在国民政府面前的一个重要问题。

按照当时现行省政府及民政厅组织法规定，广东全省民政事务由民政厅掌理，政务决策须经省务会议讨论通过，实际上省政府及民政厅却难以担此重任。彼时就政制统系而言，国民党仿效苏俄苏维埃制，在中央党部之下设国民政府辖省政府及市政府，且于县治与省治之间仍为两级制。但由于国民政府建立时广州外各县多未收复，县一级政制规划并未受到重视，且因国民政府、省政府、市政府同居于广州城，国民政府委员操掌军、民政大权，省政府仅为一承上启下机关，政务清闲，地位几与以前道尹相等。其时省政府又极为散漫，实任厅长仅民政古应芬、农工陈公博、财政宋子文，能到任进行日常办公。①《草拟中之广东新省制》，《香港华字日报》1925 年11 月21 日第3 版。改革政制势在必行。

第二次东征开始之初，针对现行政制存在的问题，每占领一个地方，有关克复地区地方行政事宜，概由东征军政治部先行委派人员代拆代行，同时电请广州国民政府委员接任。②《东征军电告进攻惠州城》，《广州民国日报》1925 年10 月13 日第6 版。伴随东征军迅速进展，潮循所属20 多县相继收复，上述办法已无法适应形势发展。时任东征军政治部主任的周恩来在电告东征战捷时明确向广州国民政府提出，此后潮汕行政急待更新，“军、民、财政务必须统一，尚祈钧座提出政治委员会，订定具体方针，电示前方，俾得有所遵循”。③李穗梅主编：《古应芬家藏未刊函电文稿辑释》，广州：广州出版社，2010 年，第180 页。据此国民党中央执行委员会决定，在当地“拟设一民政处，各县知事概由省政府委任，并在地方选出民政委员组织之。至于财政一项，汕头设置一财政局，如盐运副署及一切杂捐收入，概归并财政局设科管理”。④《蒋中正莅汕详情》，《申报》1925 年11 月15 日第3 张第9 版。

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