国民政府创设行政委员制的最初动机，是贯彻军民分治与政治统一政策，并考察监督各县县长，扫除一切贪官污吏，以期达到政治日见清明的目的。作为最先试行行政委员制的南路、东江地区，其试行结果如何，直接决定该制的最终命运。事实上，行政委员制在上述两个区域的具体实施过程并非顺利。

国民政府在南路各属完成军事行动之后，即委派甘乃光为南路行政委员，管理各该属行政，并为使该属地方各项庶政日趋良善，更授予行政委员有任免县长之权，以充实其权责。不过，制约甘乃光行政的阻力，首先来自与古应芬关系密切的当地军方。甘乃光在奉委南路行政委员后，即在省报广告栏通告发出消息，并且决定随李济深向江门出发。不料李的部下突然在11 月26 日派人致意甘氏，表示“南路军事未定，政治统一尚未说得到。且用兵之际，凡敌军所经区域，其民、财两政之权，不能不暂由本军掌握”。面对李济深部的挡驾，甘乃光兴致大减，连托某要人向李疏通。①《甘乃光为李济深部下挡驾》，《香港华字日报》1925 年11 月27 日第1 张，第3 页。甘乃光一行好不容易抵达江门，本欲在彼设立行署，却又因该处驻军陈铭枢部及公安局长不代为筹集署内所需经费，连行署地方亦不允让出，只得前往阳江。及抵阳江后，设立行署的地方是有了，但该处无所收入，所有署内经费，防军亦一概不理。甘氏屡次派员与县署及防军交涉，“皆谓未奉陈师长命令，不知有委员长等语”。甘乃光等有见于此，自知不能立足。②《甘乃光有折回省城信》，《香港华字日报》1925 年12 月10 日第1 张，第3 页。另据消息称，南路行政委员甘乃光在巡视各县后，委任开平、恩平、电白、廉江、化县等县长，不期各该县缺早经各军荐员委充，未允刻即交代。③如南路桂军指挥俞作柏在1925 年11 月23 日致电广东省民政厅及省政府，“茂名为八属要冲，际兹军事期间，县长一职，经理地方庶政，旁及军政，不能不慎选人员”，要求调代理化县长吕仲仁为茂名县长，所遗化县长由该县团保局董魏琼代理。《军长委任县长》，《广州民国日报》1925 年12 月9 日第6 版。

东江各属行政委员周恩来的处境，与甘乃光大致相同。蒋介石率领的东征军在收复潮梅各属之后，采取军民分治政策，将其下政治分为军事和民事二部，军事善后交由第一师师长何应钦以潮汕善后督办身份办理，民事则授以政治部主任周恩来全权处理。据此，东江各属民政暂由周恩来掌理。实际上，周恩来在最初的行政过程中，就遭到来自第一师师长何应钦等军方势力的干涉。尽管蒋介石在11 月6 日抵达汕头之后，即下令规定“惠潮梅行政官吏，除由政府及本总指挥委任，或由本军政治部周主任呈报核委各员外，所有各军擅委各职员，一律撤销”，④中共惠州市委统战部、中共惠州市委党史办公室编：《东征史料选编》，广州：广东人民出版社，1992 年，第531 页。但局面未有大的改变。周恩来在东征进行过程中，将原来贪污无能的县长加以撤换，改由随军东征的国民党左派、共产党员充任。12 月12 日，何应钦以周恩来多委任共产党员充任行政上的重要位置为由，突然调动军队加以干预，并向蒋介石控告周恩来、李公侠等排除异己、营私舞弊等罪状。14 日，蒋介石亲自提讯扣留在汕各县县长，最后审得揭阳县长曾靖圣、潮阳县长孙家哲涉嫌买卖警察区长缺，其中后者售卖两警区长缺得洋3000 元，证据确凿，按法当判处死刑。孙家哲为了转移视线，供称自己的县长一职是其用7000 元向政治部购买所得。⑤《蒋介石整饬吏治》，上海《民国日报》1925 年12 月24 日第2 张第3 版。蒋介石遂当即就此事召询周恩来，结果因查无实据，又将其释放。周恩来在经历此事后，意识到自身处境及军方对于行政的干涉，随即以自己年轻学稚、身兼数职，无法胜任东江行政委员一职为由，致电国民政府委员会，要求收回成命，另简贤能，以便专在军队方面致力政治工作。⑥《周恩来电辞东江行政委员》，《广州民国日报》1925 年12 月17 日第7 版。其后周恩来更亲自到广州向汪精卫面辞，只因汪对其晓以大义而作罢。不过，周恩来仍以“自东征以来，军事时期之行政事务，在事实上东征军总指挥政治部已成立行政机关，亦实无另设行署之必要”为由，并未正式就任东江行政委员一职。⑦《周恩来通电暂行就职》，《广州民国日报》特刊第3 号，1926 年2 月10 日第1 版。

总之，南路各属行政委员甘乃光、东江各属行政委员周恩来在履职之初，均遭受到来自军方的干扰，在1925 年底先后呈请国民政府辞去各属行政委员一职，只是国民政府对此均未予以批准，以致在甘乃光12 月9 日返省后，南路各属行政公署并未另委人接充，仅委任1 名主任代为主持其事，而东江各属行政事宜也照旧由周恩来办理。除此之外，掣肘行政委员制实施的还有来自民政厅长古应芬的阻力。古应芬虽在12 月中旬打消了辞意，却仍不出席省务会议，并权衡形势，选择与李济深、陈铭枢相配合，利用组织法有关各县县长须由民政厅荐委的规定，推荐南路各县县长人选，与南路行政委员甘乃光作对：如阳江县长，甘乃光已委姚世俨，古乃派陈鸿慈；化县县长，甘已委江鋈，古则委魏琼。至1926 年初，这种政出多门的情形更加严重，暗潮日烈，以致南路各县“仅电白县长陈某，于前日交卸返省，其他各新委县长尚未能到任视事云”。①《南路新委县长未能到任》，《香港华字日报》1926 年1 月19 日第2 张，第3 页。之所以如此，主要是因为在国民党二大召开前后，为了营造统一、团结的氛围，国民党左派与共产党对于古应芬等处处退让。当时更有政府中人鉴于政象不佳，已有将各区委员裁撤之议。古应芬更对人表示，“各区委员如实行撤销，予亦甘愿辞职，决不恋栈”。甘乃光亦知彼时形势对其不利，无意坚持成见，遂密电阳江行署着手收束。②《各区行政委员有裁撤消息》，《香港华字日报》1926 年1 月16 日第1 张，第3 页。

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